O desenho das políticas de formalização deve adotar uma lógica de diferenciação. Isto implica que no setor formal, onde a informalidade resulta de práticas de evasão deliberada a resposta deve centrar-se na fiscalização laboral eficiente, aplicação consistente de sanções em caso de incumprimento e na criação de incentivos credíveis à formalização.
No contexto angolano, a noção de "economia informal" tem sido frequentemente utilizada por economistas, decisores públicos e inclusive por organismos internacionais como se correspondesse a uma realidade única e homogénea. No entanto, ao assumir essa homogeneidade, a leitura do fenómeno revela-se, por si só, redutora, uma vez que ignora a sua diversidade interna e produz consequências concretas para os indivíduos inseridos em contextos de informalidade. Essa visão simplificada tem tido custos elevados para o país.
Quando os responsáveis pela formulação de políticas públicas optam por "deliberadamente" ignorar a diversidade interna de um determinado fenómeno (neste caso a economia informal) tendem, por um lado a contribuir para a persistência (ou agravamento) dos níveis estruturalmente elevados de informalidade, que, no contexto nacional, abrange cerca de 80% da população empregada. Por outro lado, tal opção compromete o enquadramento analítico do processo de formulação de políticas públicas.
O problema invisível: duas realidades, um mesmo rótulo
O problema reside numa confusão conceptual com implicações diretas na forma como o fenómeno é mensurado e classificado. Os sistemas estatísticos nacionais (e até os internacionais) agrupam sob a mesma categoria, emprego informal, realidades com causas, motivações e impactos sociais profundamente distintos.
No entanto, quando falamos de "emprego informal", estamos, na realidade, a lidar com duas dimensões que são radicalmente diferentes em que:
l De um lado temos uma primeira dimensão que corresponde ao emprego não registado em empresas do setor formal, isto é, em unidades produtivas que, do ponto de vista económico e institucional, dispõem de condições objetivas para cumprir as exigências legais associadas à formalização. Neste caso, a permanência na informalidade não decorre de constrangimentos estruturais, mas sim de decisões estratégicas (explícitas ou implícitas) adotadas por agentes económicos que avaliam custos e benefícios e optam por operar à margem do sistema formal. Portanto, trata-se evidentemente de uma informalidade associada à evasão deliberada das normas laborais, fiscais e contributivas.
l Por outro lado, uma segunda dimensão refere-se ao emprego em unidades produtivas do setor informal estrutural, que emerge da incapacidade económica e produtiva de microempresas ou trabalhadores independentes suportarem os custos da formalização. Nesta dimensão, a entrada e a consequente permanência na informalidade não resultam de uma escolha, mas das condições reais de funcionamento do mercado, configurando dessa forma um problema evidente de exclusão estrutural.
Dito isto, estas duas dimensões não podem ser interpretadas como meras variações do mesmo problema. Pelo contrário, possuem causas, dinâmicas e impactos distintos, o que exige que as respostas políticas sejam concebidas com critérios claros de diferenciação.
Assim, não respeitar essa diferença conduz a diagnósticos imprecisos e à adoção de instrumentos uniformes que, longe de resolverem o problema, tendem a gerar ineficiências, efeitos perversos e resultados socialmente regressivos. O PREI - Programa de Reconversão da Economia Informal Esta confusão conceptual não se limita ao plano teórico. Pelo contrário, está materializada no principal instrumento de política pública de formalização da economia informal: o Programa de Reconversão da Economia Informal (PREI). A própria definição de "operador informal" presente nos documentos oficiais inicia-se com a expressão "genericamente", sinalizando desde logo uma simplificação adotada pelo programa. E não, não se trata de mero vício linguístico ou de um detalhe redaccional irrelevante.
Em política pública as palavras não são neutras, muito pelo contrário, elas revelam a moldura conceptual que orienta o diagnostico e condicionam as soluções. Quando um instrumento político é sustentado em generalizações, tende a reproduzi-las ao longo de toda sua arquitetura, agregando realidades estruturalmente distintas sobre o mesmo enquadramento operativo.
Portanto, apesar do PREI estabelecer objetivos ambiciosos, como a redução do nível de informalidade, o PREI trata todos atores informais de forma uniforme, não existe qualquer diferenciação com base no tipo de informalidade referido nos parágrafos acima, as medidas como o "plano de ação integrado" e o "reforço da competitividade das unidades económicas" têm sido aplicadas de forma padronizada, isto é, o governo assume que todas unidades informais possuem iguais capacidades para cumprir requisitos de formalização.
Como resultado, temos constatado que a evolução da taxa de emprego informal permanece praticamente inalterada desde a implementação do programa, o que suscita uma questão relevante: o PREI é no final das contas um programa orientado para a redução da informalidade ou para administrá-la?
Bem, trata-se de uma pergunta legítima e que merece reflexão profunda, sobretudo, tendo em consideração os recursos (públicos e privados) mobilizados e os resultados alcançados até ao momento.
O que deve ser feito?
Começar pelo básico! Um conselho aparentemente trivial, não fosse o facto de, no desenho das políticas públicas, o básico ser sistematicamente ignorado. Portanto, isso passa pelo reconhecimento efetivo da realidade por parte dos formuladores de políticas públicas. Como já alertava Harold Lasswel, pioneiro no estudo das políticas públicas, a capacidade das políticas atingirem seus objetivos e serem efetivas depende de quão bem elas se baseiam no conhecimento real dos problemas que pretendem resolver.
Um segundo passo igualmente relevante, passa por uma reforma no nosso Sistema de Informação Estatística, é imperativo que se passe a disponibilizar dados com maior nível de desagregação e que permitam diferenciar o emprego não registado por setor de origem. Isto não constitui um luxo técnico, antes pelo contrário, trata-se de uma condição mínima para a formulação de políticas eficazes. Sem que essa reforma aconteça, qualquer debate sério sobre informalidade tornar-se-á um mero exercício de abstração.
Por sua vez, o desenho das políticas de formalização deve adotar uma lógica de diferenciação. Isto implica que no setor formal, onde a informalidade resulta de práticas de evasão deliberada a resposta deve centrar-se na fiscalização laboral eficiente, aplicação consistente de sanções em caso de incumprimento e na criação de incentivos credíveis à formalização.
Já para a dimensão em que a informalidade se revela estrutural, embora se trate de uma realidade mais complexa, a intervenção deve priorizar e articular um conjunto de ações como: o apoio ao desenvolvimento produtivo, acesso facilitado ao crédito, formação e a simplificação administrativa. A formalização de agentes cuja inserção na informalidade resulta de processo de exclusão estrutural deve assentar na construção progressiva de confiança entre o Estado e os operadores económicos.
